Την απάντηση μπορούμε να την βρούμε στον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης στην χώρα μας, στον τρόπο λειτουργίας του πολιτικού πεδίου καθώς και στην μεταξύ τους σχέση. Εκεί βρίσκεται το κλειδί της απάντησης.Τα προβλήματα είναι πολλά, τρία είναι όμως κατά την άποψή μου τα θεμελιώδη. Τρία είναι τα δομικά εμπόδια των μεταρρυθμίσεων στη χώρα μας τα οποία αν δεν αντιμετωπιστούν ταυτόχρονα ως ενιαίο πρόβλημα δεν πρόκειται να ολοκληρωθεί καμία μεταρρύθμιση.
- Ας δούμε όμως τα πράγματα με την σειρά.
Μεταρρυθμίσεις χωρίς μηχανισμούς υλοποίησης.
Με ποια εργαλεία κάνουμε μεταρρυθμίσεις σε μια χώρα; Με ποια εργαλεία δηλαδή αντιμετωπίζουμε τα προβλήματα; Η απάντηση είναι με τους μηχανισμούς του κράτους. Και ποιοι είναι αυτοί οι μηχανισμοί του κράτους; Είναι τα Υπουργεία, τα νομικά πρόσωπα του κράτους, οι περιφέρειες και οι Δήμοι. Άλλα εργαλεία δεν υπάρχουν, αυτά είναι.
Αυτά τα εργαλεία λειτουργούν ικανοποιητικά; Η απάντηση είναι ξεκάθαρα όχι. Όλες οι σχετικές μελέτες αυτό λένε. Το ερώτημα που τίθεται κατά συνέπεια είναι απλό. Πως περιμένουμε να αλλάξει η πραγματικότητα αφού τα εργαλεία που διαθέτουμε για να την αλλάξουμε δεν λειτουργούν με επάρκεια;
Πρόκειται περί μιας κολοσσιαίας αντίφασης. Όλοι μιλάμε ακατάπαυστα για μεταρρυθμίσεις ταυτόχρονα όμως αρνούμεθα να αναφερθούμε με συγκεκριμένο τρόπο στα εργαλεία που θα τις υλοποιήσουν. Όλοι κατηγορούμε την διοίκηση γενικά και αόριστα για την ανεπάρκεια της, παραδόξως όμως ζητάμε από αυτή την ίδια διοίκηση να σχεδιάσει και να υλοποιήσει σύνθετες μεταρρυθμίσεις, τις οποίες και δεν υλοποιεί βεβαίως. Όλοι κατηγορούμε το κράτος ότι είναι ανορθολογικό, αναποτελεσματικό, ότι λαμβάνει πολλές φορές κακές αποφάσεις, ότι υπάρχει πρόβλημα με την ποιότητα και την διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού που διαθέτει, ότι δεν λειτουργεί επιτελικά και μια σειρά άλλων πραγμάτων, εντούτοις δεν βλέπεις προσπάθειες ουσιαστικής μεταρρύθμισης του.
Όπως δεν βλέπεις επίσης εμπειρικές μελέτες, περί της πραγματικής λειτουργίας του κράτους. Δεν βλέπεις δηλαδή μελέτες οι οποίες να δείχνουν με συγκεκριμένο τρόπο πως λειτουργεί η δημόσια διοίκηση μέσα στη καθημερινότητά της, τι κάνει, πως το κάνει, τι γίνεται με την ποιότητα του ανθρώπινου δυναμικού που διαθέτει, ποια είναι η σχέση της με τα κόμματα και ποια η σχέση των κομμάτων μαζί της και πάει λέγοντας. Λες και πρόκειται για ένα σκοτεινό σημείο.
Δεν βλέπεις τέλος μελέτες σχετικά με τον τρόπο που προωθείται μια μεταρρύθμιση. Από πού ξεκινά ο σχεδιασμός, ποιοι είναι οι εμπλεκόμενοι, ποιοι την παρακολουθούν, ποιοι την αξιολογούν κλπ
Αυτό είναι και το κυρίαρχο πρόβλημα που παραβλέπουν οι όποιες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες.
Όλες μα όλες οι προτάσεις μεταρρυθμίσεων έχουν ως κοινό τους χαρακτηριστικό την πλήρη αποσύνδεση του σχεδιασμού από το θέμα της υλοποίησης και των μηχανισμών της. Όλες ασχολούνται αποκλειστικά με το τι πρέπει να γίνει αλλά όχι με το πώς και από ποιους θα γίνει. Πολλά σχέδια δράσης και μελέτες τίποτα όμως περί υλοποίησης.
Ουσιαστικά δηλαδή η συζήτηση ξεχνά το αυτονόητο. Ξεχνά ότι η μεταρρύθμιση πολύπλοκων συστημάτων απαιτεί εξαιρετικά ισχυρούς, σταθερούς και εξειδικευμένους διοικητικούς μηχανισμούς και μακροχρόνια προσπάθεια. Χωρίς αυτούς είναι αδύνατο να γίνει η παραμικρή ουσιαστική αλλαγή, όσα σχέδια δράσης και να προτείνουμε, όσες μεταρρυθμίσεις και να παρουσιάσουμε.
- Μεταρρυθμίσεις λοιπόν χωρίς μηχανισμούς υλοποίησης. Αυτό είναι το πρώτο πρόβλημα.
Αναξιοκρατία
Ένα δεύτερο πρόβλημα είναι αυτό της αναξιοκρατίας που διαπερνά οριζόντια το σύνολο των φορέων του κράτους. Στην προσπάθεια να βρούμε την λύση στην ανεπάρκεια της διοίκησης το ενδιαφέρον στρέφεται κατά κύριο λόγο στο θέμα της αξιολόγησης.
- Και εδώ όμως έχουμε την τάση να μιλάμε ακατάπαυστα χωρίς όμως να θέτουμε τα βασικά ερωτήματα. Τι ακριβώς θέλουμε να αξιολογήσουμε και για ποιο λόγο; Ποια είναι τα βασικά χαρακτηριστικά ενός ποιοτικού συστήματος αξιολόγησης; Τι σημαίνει αξιόπιστες, αμερόληπτες και αποτελεσματικές επιτροπές αξιολόγησης; Τι νόημα έχει η αξιολόγηση του προσωπικού χωρίς την αξιολόγηση των ίδιων των δομών και του παραγόμενου έργου;
Τι νόημα έχει η αξιολόγηση εάν όλες οι θέσεις ευθύνης των φορέων του κράτους καταλαμβάνονται από κομματικά στελέχη; Η απάντηση είναι καμία απολύτως.
Δεν χρειάζεται καμία ιδιαίτερη σοφία για να αντιληφθούμε ότι μεταρρύθμιση της διοίκησης σημαίνει μια σειρά επάλληλων παρεμβάσεων μέσα από ένα συνολικό σχέδιο σε βάθος χρόνου, επί όλων των πτυχών του προβλήματος όπως είναι η πολιτική προσλήψεων, κινητικότητας, κινήτρων, μισθολογίου, λειτουργίας υφιστάμενων εργαλείων όπως του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης, ή του ΑΣΕΠ. Η αξιολόγηση, εάν ποτέ καταφέρουμε να οικοδομήσουμε ένα αξιόπιστο σύστημα, αποτελεί μέρος της συνολικής προσπάθειας, δεν δύναται από μόνη της να επιφέρει το θαύμα που πολλοί αφελώς πιστεύουν.
Χωρίς να επεκταθώ άλλο επί του θέματος να τονίσω μόνο το πόσο καταστροφική είναι αυτή η πρακτική της αναξιοκρατίας. Η προσφορά των θέσεων ευθύνης με κομματικά ή ασαφή κριτήρια δημιουργεί καριέρες κυριολεκτικά από το πουθενά, παράγει ιεραρχίες που δεν απολαμβάνουν τον σεβασμό των υφισταμένων και οδηγούν ένα μεγάλο αριθμό άξιων στελεχών στην αποεπένδυση και τους θεσμούς στην ακινησία και τον μαρασμό. Εάν σε αυτό προσθέσουμε και την φοβερή έλλειψη εμπειρογνωμόνων στην δημόσια διοίκηση της χώρας μας τότε δεν φαίνεται περίεργο η αδυναμία της να αντιμετωπίσει ακόμη και απλά προβλήματα πόσο μάλλον να σχεδιάσει και να υλοποιήσει δομικές μεταρρυθμίσεις.
Ο ρόλος των κομμάτων
Πάνω όμως στα δύο προβλήματα που ανέφερα αυτό της ανεπάρκειας της διοίκησης και της εμμονής στην αναξιοκρατία έρχεται και επικάθεται ένα επόμενο πρόβλημα, ακόμη μεγαλύτερο και κατά την γνώμη μου όχι απλά δυσεπίλυτο, μάλλον χωρίς λύση, αυτό της σχέσης που διατηρεί το πολιτικό πεδίο με το κράτος.
Tα κόμματα έχουν επιλέξει ως κυρίαρχο χώρο αναπαραγωγής τους το ίδιο το κράτος. Ο εναγκαλισμός τους με αυτό είναι ασφυκτικός. Κάθε φορά που έχουμε αλλαγή κόμματος στην εξουσία έχουμε εκτεταμένες αλλαγές των διοικήσεων των διαφόρων φορέων του κράτους, παρεμβάσεις στην τοποθέτηση προϊσταμένων στις διάφορες υπηρεσίες του κράτους, αλλαγή προτεραιοτήτων. Με την αποχώρηση του εκάστοτε Υπουργού αποχωρούν μαζί του η συνέχεια των πραγμάτων, ο όποιος σχεδιασμός, η υλοποίηση, η ευθύνη των εμπλεκομένων. Και πάλι από την αρχή.
- Ουσιαστικά στη δημόσια διοίκηση της χώρας λειτουργούν δύο παράλληλες δομές, αυτή των υπουργικών γραφείων και αυτή της ίδιας της διοίκησης. Οι πολιτικές σχεδιάζονται κατά κύριο λόγο στο επίπεδο των πολιτικών γραφείων των Υπουργείων, ενώ ο ρόλος της διοίκησης είναι κυρίως διαδικαστικός.
- Αν θέλαμε να συνοψίσουμε την λειτουργία του πολιτικού πεδίου σε σχέση με τις μεταρρυθμίσεις θα μπορούσαμε να πούμε ότι αυτό που την χαρακτηρίζει είναι ο άκρατος βερμπαλισμός και ο πολιτικός βολονταρισμός.
Άκρατος βερμπαλισμός γιατί όλα μα όλα τα κόμματα στηρίζουν λεκτικά τις μεταρρυθμίσεις. Πόσες φορές δεν έχουμε ακούσει για την επανίδρυση, για τον εκσυγχρονισμό, για τη μεταρρύθμιση του κράτους. Δεν έχουμε ακούσει όμως τις προϋποθέσεις για την υλοποίησή τους. Η αγάπη για τις μεταρρυθμίσεις είναι λεκτική.
Πολιτικός βολονταρισμός γιατί έχει την τάση να θεωρεί ότι αρκεί από μόνη της η πολιτική βούληση για να ολοκληρωθεί μία μεταρρύθμιση και να αλλάξουν τα πράγματα. Πολιτικός βολονταρισμός που απευθύνεται στο παρόν ενώ οι μεταρρυθμίσεις αφορούν το μέλλον. Η πίστη στις μαγικές ικανότητες της πολιτικής βούλησης κυριαρχεί ως αντίληψη στο πολιτικό πεδίο θεωρώντας ότι μπορεί να υποκαταστήσει τον μελετημένο σχεδιασμό και την μακροχρόνια και οργανωμένη προσπάθεια. Εξαντλείται δε στην νομοθετική παρέμβαση η οποία θεωρείται ως η μαγική μπαγκέτα που θα μετατρέψει την πραγματικότητα με μιας. Εξ’ου και αυτή η φρενίτιδα με την παραγωγή νόμων και ιδίως η πλημμυρίδα τροπολογιών που παράγουν και αναπαράγουν ένα μόνιμο καθεστώς νομοθετικής αβεβαιότητας και ρευστής και συνεχώς μεταβαλλόμενης νομοθετικής και διοικητικής πραγματικότητας.
Ένα άλλο χαρακτηριστικό αυτού του πολιτικού βολονταρισμού είναι ότι οι μεταρρυθμίσεις, όχι πάντα αλλά σε μεγάλο βαθμό, δεν προτείνονται ως συλλογικά προτάγματα των κομμάτων, αλλά ατομικά. Κλασσικά παραδείγματα προς επίρρωση αυτού είναι η προσπάθεια Γιαννίτση το 2001 για το ασφαλιστικό και πιο πρόσφατα η μεταρρύθμιση Διαμαντοπούλου για την ανώτατη εκπαίδευση. Στην μεν πρώτη περίπτωση η μεταρρύθμιση δεν πέρασε καν γιατί ο πρώτος που την αμφισβήτησε ήταν το ίδιο του το κόμμα, ακολούθως υπερθεμάτισαν και οι υπόλοιποι. Στην δε δεύτερη περίπτωση αν και ψηφίστηκε με συντριπτική πλειοψηφία στη Βουλή στη συνέχεια άρχισε το ξήλωμα από αυτούς που είχαν ψηφίσει υπέρ.
Το συμπέρασμα των παραπάνω είναι ότι η αντιστροφή της τάξης των πραγμάτων έχει εγκαθιδρυθεί ως κανονικότητα στην χώρα μας. Αντί οι μεταρρυθμίσεις να ξεκινούν από την ίδια την διοίκηση μέσα από έναν καλά μελετημένο σχεδιασμό και μακροχρόνια προσπάθεια (εννοείται μετά από έγκριση της εκάστοτε πολιτικής ηγεσίας) ως απάντηση στην συνεχή ανάγκη προσαρμογής στα νέα δεδομένα, ξεκινούν ως ad hoc παρεμβάσεις του πολιτικού πεδίου μέσα σε ένα τοπίο μόνιμης διοικητικής ανεπάρκειας και ρευστότητας.
Αυτό είναι το κυρίαρχο πρόβλημα. Όσο αρνούμεθα ως χώρα, να στήσουμε μια διοίκηση η οποία να στέκεται στα πόδια της, να απαρνηθούμε τις κατ’ επίφαση αξιολογήσεις και να περιορίσουμε τις κομματικού και πελατειακού τύπου παρεμβάσεις του πολιτικού πεδίου, τόσο θα συνεχίζουμε να διερωτώμεθα γιατί αποτυγχάνουν οι μεταρρυθμίσεις.
*Ο κ. Γιώργος Γεωργακόπουλος στέλεχος του Yπουργείου Υγείας που εκπροσώπησε την Ελλάδα για αρκετά χρόνια στην μόνιμη Ελληνική αντιπροσωπεία στις Βρυξέλλες στον τομέα της Υγείας.